Kodaň, a co dál? Nesplněná očekávání a výhledy do budoucna

Konferenci OSN o změnách klimatu v Kodani se dostalo nebývalé pozornosti ze strany světových lídrů, médií i občanské společnosti. Její výsledky hodnotí Jan Doležal.

Konference OSN o změnách klimatu, která proběhla před třemi měsíci v Kodani, byla v mnoha ohledech historickou událostí. Předvánoční dánskou metropoli navštívilo kromě bezpočtu delegátů ze 193 zemí i 115 světových lídrů. Konference v Kodani se tak stala jedním z nejhojněji navštívených setkání OSN na nejvyšší úrovni v historii, kromě zasedání v New Yorku. Pozornost, které se konferenci dostalo mezi politickou reprezentací, občanskou společností a médii, je bezprecedentní a na první pohled je zřejmé, že nešlo o obyčejné setkání v rámci jedné z mnoha mezinárodních environmentálních úmluv.

Dlouho očekávaná konference, která měla završit vyjednávací maraton, dle scénáře nastíněného před dvěma lety v tzv. Akčním plánu z Bali, však nepřinesla žádoucí výsledek. Místo právně závazné dohody, která by navázala na Kjótský protokol, byla uzavřena pouze kompromisní politická dohoda s velmi obecnými cíli. Následující text se pokusí stručně popsat a zhodnotit průběh konference, některé její výsledky a výhledy pro další vyjednávání v oblasti boje s klimatickými změnami na mezinárodní úrovni.

Očekávaná realita

Jak hodnotit Kodaňskou konferenci, z níž nemálo účastníků odjíždělo se smíšenými pocity, a mnozí ji dokonce označili za selhání? Předně, již několik měsíců před vlastní patnáctou konferencí stran Rámcové úmluvy OSN o změnách klimatu (UNFCCC) bylo mnoha účastníkům i pozorovatelům vyjednávání jasné, že přetrvávající rozpory mezi rozvinutými a rozvojovými zeměmi nenasvědčují tomu, že by se v Kodani měla uzavřít právně závazná dohoda. Očekávala se alespoň politická shoda v základních bodech, zejména v otázce bezodkladné finanční pomoci ve prospěch rozvojových zemí v letech 2010-2012, a v nastavení procesu, který definitivně povede k přijetí právně závazného nástroje v roce 2010.

Vyjednávání po celé dva roky probíhalo ve dvou oddělených liniích resp. pracovních skupinách. Zatímco jedna měla vyústit v pokračování závazků vyspělých zemí v rámci Kjótského protokolu i po roce 2012 (AWG-KP1), druhá měla ke snižování emisí skleníkových plynů přivést Spojené státy, zajistit omezování růstu produkce skleníkových plynů v rozvojových zemích a upravit poskytování technologické a finanční pomoci chudým zemím (AWG-LCA2). Výstupy a průběh celého dvoutýdenního vyjednávání v obou těchto liniích jsou téměř stejně důležité jako samotná Kodaňská dohoda (Copenhagen Accord)3, jejíž text se objevil až v závěrečných hodinách konference.

Perné dny v Kodani

Kodaňské Bella Centrum, kde se jednání odehrávala, zažilo mnohé dramatické momenty. Od sporů ohledně uniklého dánského návrhu závěrečné dohody, přes přerušení vyjednávání ze strany delegátů z afrických a dalších nejméně rozvinutých zemí, až po vzájemné obviňování mezi zástupci jednotlivých vyjednávacích bloků z obcházení demokratických a transparentních procesů OSN nebo využívání procesních obstrukcí k blokování hladkého průběhu konference.

Ve chvíli, kdy do Kodaně na závěrečné dny přijížděli nejvyšší ústavní činitelé smluvních stran UNFCCC, nebyl k dispozici dostatečně jasný text jako základ pro konečná politická rozhodnutí. Samotné hlavy států nedokázaly vnést do konečné fáze vyjednávání potřebnou dynamiku a prolomit zablokovaná jednání poznamenaná vzájemnou nedůvěrou mezi bohatými a chudými zeměmi. Státníci ve většině případů jen opakovali již dříve avizovaná stanoviska. V posledních hodinách vyjednávání nakonec Spojené státy, společně s Čínou, Indií, Brazílií a Jižní Afrikou sestavily dohodu, která byla následně projednána s 25 zeměmi – reprezentanty hlavních vyjednávacích skupin v rámci UNFCCC – a upravena do finální podoby Kodaňské dohody. V pozdních nočních hodinách byla představena všem smluvním stranám, což vyvolalo celonoční dramatickou debatu, ukončenou až v sobotu ráno. Proti dokumentu vystoupily zejména některé státy Latinské Ameriky (Bolívie, Venezuela, Kuba, Nikaragua), Súdán a Tuvalu. Všechny strany úmluvy tak vzaly text dohody po celonočním vyčerpávajícím jednání pouze na vědomí. Ač se objevily výhrady ohledně transparentnosti procesu vzniku Kodaňské dohody, všechny rozvinuté země i většina rozvojových států podpořily legitimitu návrhu a vyslovily se pro jeho formální přijetí.

Kodaňská dohoda

Samotný text dohody může, spíše než mnohastránkové výstupy z obou pracovních skupin plné závorek a variantních řešení, mnohé napovědět o přetrvávajících rozporech mezi jednotlivými zeměmi a možném prostoru pro brzké dosažení právně závazného nástroje v rámci UNFCCC.

Dohoda přijímá doporučení Mezivládního panelu pro změny klimatu (IPCC), aby nárůst průměrné globální teploty nepřesáhl 2°C4, avšak neobsahuje jasné závazky, jak celosvětově snižovat produkci skleníkových plynů a cíl tak naplnit. Součástí textu jsou prázdné přílohy, v nichž měly jak rozvinuté, tak rozvojové země do konce ledna 2010 uvést konkrétní návrhy závazků ke snižování produkce skleníkových plynů, resp. k omezování jejich růstu. Povaha těchto závazků je však spíše informační a jednotlivé státy k ničemu nenutí. Text selhává i ve stanovení dlouhodobého scénáře snižování emisí a obsahuje jen vágní návrh, aby produkce skleníkových plynů vrcholila co nejdříve.

Jeden z mála konkrétnějších návrhů a podle mnoha pozorovatelů i nejúspěšnější část celé dohody představuje vyčíslení finanční podpory, která by měla plynout do rozvojových zemí. V následujících třech letech by jim rozvinuté státy měly poskytnout 30 miliard dolarů. Dlouhodobější pomoc by pak měla dosáhnout 100 miliard dolarů ročně do roku 2020. Jde o nepříliš jasnou nabídku, která se pohybuje pod úrovní dřívějších požadavků rozvojových zemí, a nedosahuje ani dostupných odhadů Světové banky, nevládních organizací (např. ActionAid, Oxfam) a Evropské unie, avšak nabízí alespoň první číslo na stůl. Tento kolektivní závazek rozvinutých zemí má pramenit jak z veřejných a soukromých zdrojů, tak z inovativních nástrojů, které však dohoda blíže neupřesňuje. Přetrvávající nejasnosti v těchto „detailech“ přitom mohou ohrozit zejména pomoc těm skupinám obyvatel v rozvojových zemích, které jsou negativními dopady změn klimatu ohroženy již v současnosti. Rovněž otázka vztahu těchto finančních toků k již existujícím závazkům oficiální rozvojové pomoci není explicitně upravena. Text navíc díky úsilí zemí vyvážejících ropu klade do jedné roviny adaptační potřeby nejchudších obyvatel této planety s otázkou kompenzací pro země dotčené odklonem globální ekonomiky od fosilního uhlíku v důsledku opatření na ochranu klimatu.

Význam dohody a výhled do budoucna

Kodaňská dohoda naštěstí není jediným výstupem konference. S nadsázkou lze říci, že šlo o velmi dramatický pokus, jak neodjet z Kodaně s prázdnou. Třístránkový dokument se prodává voličům a veřejnosti lépe než rozsáhlé a obtížně srozumitelné texty z pracovních skupin. Přes všechny existující rozpory v mnoha nejdůležitějších oblastech budoucího klimatického režimu se může pokračování jednání po liniích AWG-KP a AWG-LCA ukázat jako plodnější. Záležet bude samozřejmě na odvaze jednotlivých hráčů a ochotě ke kompromisům. Skupinám byl v závěru konference prodloužen mandát a zdá se, že mnohé země se budou snažit navazovat spíše na jejich výsledky než na instantní text Kodaňské dohody. Svědčí o tom i nezávazný termín 31. ledna 2010, do kterého měly jednotlivé země zaslat jednak své závazky a plány ke snižování emisí skleníkových plynů a dále informaci zda se k dohodě připojují. Závazky a podporu dohodě zatím (k 8. 2. 2010) vyjádřilo na devět desítek zemí, zodpovědných přibližně za 80 % světových emisí. Některé státy podporu dohodě explicitně nevyjádřily, přestože se na jejím vzniku přímo podílely (např. Čína a Indie).

Lze jen velmi obtížně soudit, kdy bude přijata právně závazná dohoda, která umožní úspěšně a účinně bojovat se změnami klimatu. Kodaňská dohoda totiž nic neříká o tom, jakým způsobem, a do jakého termínu má být nový právně závazný nástroj v rámci UNFCCC přijat. Současné závazky vyspělých zemí se příliš neliší od těch, se kterými přijížděli do Kodaně, a pohybují se v rozsahu 12–19 % snížení emisí oproti hodnotám v roce 1990 (IPCC hovoří o potřebě snižovat v rozmezí 25–40 %). A to vše na pozadí rostoucích emisí v rychle se rozvíjejících ekonomikách globálního Jihu. Dle vědeckých doporučení by přitom pro zachování cíle obsaženého i v Kodaňské dohodě (2°C) musely emise celosvětově vrcholit nejpozději kolem roku 2015. Flexibilní mechanismy umožňující snižovat emise vyspělých zemí prostřednictvím projektů v chudých státech a přebytky emisních povolenek v systému jejich obchodování navíc mohou způsobit, že reálná produkce emisí v rozvinutých zemích bude v roce 2020 ještě vyšší než na začátku devadesátých let.

Obtížně se rodící nový klimatický režim vypovídá o velikosti výzvy stojící před světovým společenstvím (zajistit udržitelnější rozvoj nezávislý na spalování fosilního uhlíku) a měnící se mezinárodní situaci. Kodaň mj. ukázala na rostoucí sebevědomí rychle se rozvíjejících ekonomik Brazílie, Číny, apod. Na druhé straně taktika EU navýšit svůj závazek na 30 % jako páka na USA a ostatní vyspělé země selhala a tento ambicióznější cíl by měla přijmout jednostranně. Bez jasných signálů do světa businessu nelze očekávat, že si Evropa zajistí konkurenční výhodu v nízkouhlíkových technologiích, kterým patří budoucnost.

Kodaňská konference, ať už lze její průběh a výsledek považovat za jakýkoli, byla největším mezinárodním setkáním, kde o změnách klimatu nediskutovala úzká skupina zainteresovaných odborníků, ale nejvýznamnější světoví lídři. Vážně se hovořilo o tématech dříve nepředstavitelných. Z úst většiny politiků bylo patrné, že hrozbu měnícího se klimatu vnímají jako jednu z nejvýznamnějších environmentálních a rozvojových výzev 21. století. Zda šlo jen o prázdná slova, bude jasnější v průběhu následujících měsíců a nejpozději v závěru letošního roku na další konferenci UNFCCC v Mexiku.

Článek byl publikován v časopise Mezinárodní politika (3/2010)

  1. Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol.
  2. Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention.
  3. Kodaňská dohoda spolu s dalšími výstupy konference (zejména zpráv z obou pracovních skupin) je dostupná na oficiálních stránkách UNFCCC : http://unfccc.int/2860.php.
  4. V závěru dokumentu je sice otevřen prostor (ústupek malým ostrovním státům, AOSIS) pro přehodnocení tohoto cíle v roce 2015 ve prospěch hranice 1,5°C, avšak v tuto dobu již nebude reálné cíl naplnit.